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给中国野生动物保护法修订的一些建议
本文作者为：中国科学院成都生物研究所两栖爬行动物研究室 丁利 博士
【编者按：当我给好朋友丁利博士提议是不是该为本次野保法修改提点什么建议时，丁利博士一口答应，本着对野生动物的挚爱，用专业的眼光和多年丰富实践经验，非常用心的撰写此文。无论本次野保法具体修订情况如何，我想正如动物多样性一般，中国野生动物保护事业需要听到更多的声音。】文中所有图片作者均为：
两江中国原生 官方微博负责人
原生水生物及水域生态专委会 生态文化主任委员：黄生鸿
《野生动物保护法》时隔26年大修，经过很多部门、机构和专家的多年不懈努力，终于在热心关注和从事我国野生动物保护事业人士的热切期盼中，列入了修订的意见征求议程。《野生动物保护法修订草案》增加了栖息地保护和野生动物保护名录调整的内容，并对野生动物保护主管部门的法律责任的问题进行了更为详细的明确，这些无疑是本次修订的巨大进步。这些新增的内容在受到肯定的同时，关于“野生动物利用”的条款也引发了人们的巨大争议。
主张全面禁止“利用”的观点基于这样一种认识：野生动物非法贸易（狩猎）十分普遍，不仅严重威胁着我国本土的野生动物，同时也威胁到周边国家的物种，在国际上造成了较大的负面影响。而合法的经营利用和商业性养殖鼓励了野生动物消费观念，刺激市场需求和非法贸易，增加了野外盗猎的持续压力，对野外种群的可持续生存并没有根本性的改善。
野生动物非法贸易普遍，是事实客观存在，这是一个基本的判断，也是野外种群可持续生存没有根本改善的直接原因之一，此外环境恶化、栖息地丧失更是一重要原因。然而说合法的经营利用和商业性养殖鼓励了野生动物消费观念，刺激了市场需求，却禁不起推敲，很值得商榷。
一、非法利用的成本低、收益大是刺激非法利用的元凶
野生动物合法与非法的经营利用和商业性养殖并存，野生动物消费市场需求持续增加，大量的非法贸易，野外盗猎的持续压力，这都是客观存在，但这些现象之间的关系，却很复杂，不能简单的说合法利用刺激了市场需求。
首先之所以有这个问题，是由于合法与合理之间存在现实的矛盾。合理是客观的，而合法是由人来判断的。合法不一定合理，合理也不一定合法，这是我国野生动物保护法的先天不足。本来合理利用`应该是一种可持续的利用，是野生动物保护的应有之义。法律的滞后，会使不合理利用披上合法的外衣，也会使合理的利用变得不合法。
在市场经济中，某种产品或服务的需求取决于其自身价格、消费者偏好、消费者收入、替代品价格、互补品价格、对未来价格预期等。此外，品种、质量、广告宣传、地理位置、季节、气候、国家政策、风俗习惯，等等，都会影响商品的需求量。在实际经济生活中，某商品的市场需求量及其变化是诸因素综合作用的结果。
野生动物合法利用伴随非法利用普遍只是现象，不是内在联系的本质。一种商品影响其需求的与生产过程相关的最直接因素只有价格成本，而不是生产过程本身这件事，也就是说市场需求并不在于利用过程的合法不合法。事实上是非法利用的价格成本低于非法利用，这才是刺激非法贸易的元凶。其他诸如饮食传统、文化、经济收入、甚至科研医药发展带来的需求，都和利用本身无直接关联，是本来就有其自身存在发展的动因。若说有关联仍然是通过价格成本起作用。不解决这个违法成本低的问题，制定再宽泛的保护名录，合法利用的门槛再高，都无法从根本上显著消除非法贸易普遍存在的状况。
直接从野生种群获取野生动物和野生动物制品，满足的是本已形成的市场需求。通常这种需求是基于衣食和文化的历史传统。否定这种需求的正当性，在当今无论是国际上还是国内，都无法达成共识。抛开合法非法的概念，简单说野生动物商业驯养繁殖，必定是市场需求先行，野外狩猎野生群体单位成本大于驯养繁殖单位成本或驯养繁殖总体收益大于狩猎野生群体的总体收益时才能得到发展。
综上所述，片面强调野生动物的利用刺激了野生动物消费观念，是有失偏颇的。更不能说是合法的经营利用和商业性养殖鼓励了野生动物消费观念，刺激市场需求和非法贸易。
二、法律法规不健全，缺乏公众参与和监督野生动物管理和利用的机制反映在实际工作中就是造成野生动物保护、管理和执法的虚化，这是非法利用的成本低收益大的制度原因。
守法成本高，违法成本低的原因首先是由于《旧法》不够完善，保护名录涉及的物种范围过窄，且多年没有补充。一些急需保护的非保护名录物种保护力度不够；在破坏野生动物资源案件中涉及到非保护名录的物种，难以立案和量刑，处罚力度不够。
守法成本高，违法成本低的原因还在于《旧法》严重缺乏对野生动物主管和执法部门的约束和监督机制，造成野生动物管理和执法的“虚化”、落实不力、流于形式等问题不同程度的存在。在管理环节上，重审批处罚，轻监督防范；在管理对像上，重底层行为人，轻上层管理者；在管理内容上，重日常事务，轻具体问题；等等。其中最重要的一点是缺乏公众参与和监督野生动物管理和利用的机制，甚至把本该属于野生动物保护生力军的部分公众，如运动狩猎、垂钓爱好者，动物饲养爱好者等热爱野生动物的人士置于野生动物保护的对立面，而不是加以引导、管理和规范，进一步弱化了管理和执法的力度。
在国际上，完善的法律法规制定过程由专业精英牵头，广泛听证，全程透明，及时调整颁布实施。由此带来整个野保项目、运动狩猎、垂钓、宠物、环保户外产业链齐头并进，保护和可持续利用的理念深入各行各业人心，使野生动物保护相关的产业相互促进，将制度导致的内耗降到最低。每年Exotic Animal Industry（非主流宠物业)极其衍生产业（用品生产、相关兽医产业、科普产品等）持续发展百年，解决就业百万人，纳税额以十亿计。同时，公司企业界赞助、反馈学术界的研究经费被更好的用于保育，生理学，兽医学研究，如蟒蛇繁育者Bob Clark一直是OSU的小额基金赞助者。野生动物保护进入良性循环。
再反观国内，长期以来，野生动物保护基层管理和执法人员生活待遇极差，工作条件艰苦，直接导致庸政懒政成常态。而这些远离大城市，信息相对闭塞的县城乡村其实是大规模破坏野生动物的高发区，基本处于违法盗猎猖獗的无监管状态。除了旗舰物种和少数被人关注的几种野生动物，破坏偷猎很少被处罚。
商业驯养繁殖野生动物许可证审批制度几无透明度，更缺乏后续监管，权利寻租空间大，使得人工繁育成为一些盗猎的合法外衣。而真正开展人工繁育的个人和单位，或由于成本高于偷猎，或不懂其中的潜规则，很难获得合法身份和政策支持。与此相对应的是，实际无关本土野生动物保护或早已在国外商业化养殖的外来物种黄金蟒、鹦鹉、观赏鱼、绿鬣蜥、六角恐龙(CITES II)，依照现行法律，涉嫌此类物种的违法人数可能有数百万人。现行《野生动物保护法》和配套的《刑法》将这种个人违法的处罚放大到可怕的程度。事实上这些动物很大一部分是在出口国合法出口而在我国却没有合法进口饲养和商业利用的畅通渠道，将本可以合法的饲养和贸易逼入非法境地，主管部门也热衷于抓捕处罚由此引发的“大案要案”以显政绩。浪费了野生动物保护本就有限的人力、物力和财力，而对本土野生动物的保护毫无半点作用。这种不正常的状况近年来达到令人发指的地步，已在社会引起了不少争议，严重制约了一个文明社会在野生动物保护事业上的发展，也是对《野生动物国际贸易公约》的极大曲解，更是对法治精神的践踏。
三、全面禁止利用或许可以降低野生动物的某种消费观念，但鼓励了管理和执法者推卸责任进一步导致庸政懒政，其危害性是严重阻碍管理和执法水平的提高，失去了大批关注野生动物人士的群众基础，却不能消除野生动物生存状况危机的直接因素，反而导致一种“禁用—地下非法利用增加—失去监管—恶化”的恶性循环。
过去的历史经验已经证明，尽管我们的《刑法》在处罚破坏野生动物资源犯罪的量刑上几乎是全世界最重的，但由于上述种种原因，即使是重点保护的野生动物，盗猎、不合理的饲养和非法贸易仍十分猖獗。全面禁止利用，或许可以在一定程度上降低野生动物的某种消费观念，但却鼓励了管理和执法者推卸责任，实质一种庸政懒政。把可以合理利用的野生动物逼入失去监管的非法利用中去，只会更加失控。只有让管理和执法者在实际管理和执法中有所作为，才能提高管理和执法水平，使野生动物保护和可持续利用步入良性循环的轨道。
在美，日，英等针对普通公民都有合法接触野生动物保护和驯养繁殖的合法途径，美国与日本在猛禽野外种群监控、行为学、人工繁育、医学生理学都代表了世界最一流的水平。日本公民早在上世纪70年代就在室内繁殖出了苍鹰，连北京猛禽救助中心都是美国人直接参与建立的（IFAW）提供的帮助。而这一切都归功于法律法规与执法机构以及伴行完善的公共教育体系的建立。美国各类猛禽俱乐部，昆虫俱乐部，爬行动物协会，鱼类研究组织，NGO多如牛毛，通过与动物的直接接触，对动物与自然的理解深入人心。由联邦政府渔业与野生动物管理局（英文：United States Fish and Wildlife Service，縮寫：FWS）牵头，配合各州、各郡县制定了各类谨密细致繁多的管理规定和法律法规，信息获取渠道通畅，狩猎和驯养繁殖申请手续人性化、科学化，审批严格。
野生动物保护绝不是政府和少数人的事，只有更广泛的公众参与，野生动物保护的理念才能深入人心，野生动物保护的事业也才能蓬勃发展。没有公众的积极参与，调动不起公众参与保护的积极性，不能让保护地居民感受到保护野生动物多带来的直接受益，堵死可持续利用发展道路，野保事业最后只能沦为少数学术机构的纸上功夫。
四、在保护优先，坚持可持续利用的治理和疏导中完善健全法律法规，提高野生动物管理和执法水平，调动公众和民间团体的参与野生动物保护事业的积极性，保障公众参与和监督野生动物保护的管理与执法，使野生动物保护步入良性循环全。
上述问题，从立法角度来说，本次修法改变了老法保护名录过窄不能适时修正的问题，对栖息地的保护也提到了重要的高度。但对于法律的可执行性即野生动物保护和管理执法的有效性，仍缺乏必要的保障。具体反映在一些概念和标准不明确，管理和执法的过程缺乏监督和评估，对程序设定存在缺陷。
1、建议进一步明确和规范野生动物的概念定义。
野生动物，是整个野生动物保护与利用法律制度的核心，也是由此形成的各种权利义务的出发点和落脚点。但由于在学理上野生动物的定义没有达成共识,因而我国的野生动物保护法只是界定了野生动物保护的范围,而没有赋予野生动物以明确的法律概念。
对于野生动物的界定，直接影响我国野生动物保护与利用的法律构建、决定各方主体权利义务的边界。因此，新的《野生动物保护法》明文给予野生动物一个确切定义非常有必要。在这次修改过程中，应当对野生动物给予一个全社会都能认可的定义，如果无法用文字进行描述性定义，可以用本法中所指的野生动物包括什么、不包括什么，来进行完备列举。
这些天媒体上关于《野生动物保护法》修订的报道大多聚焦于利用之争，越是如此，法律也必须明确给出“保护”和“利用”的定义。在凝聚最广泛共识的基础上，对保护给出一个兼收并蓄的定义。如果无法给出描述性定义，也应可以做到用本法中所指的“保护”和“利用”包括什么、不包括什么。实际上就是对保护措施和合理利用进行界定。它将指导全社会依法、科学保护和合理利用野生动物。我们既需要知道为什么，更应该明确怎么做。
2、建议增加保障野生动物保护、管理的信息透明公开化，第三方和公众监督落实到位的条款。
“有法可依、有法必依、执法必严、违法必纠”是立法的基本原则，也是法治中国的基石。如果法律条款中对程序设定存在缺陷，造成了执法过程中的太宽泛、缺尺度而无法做到执法必严，违法必纠，或者任由一刀切，那就执行中会被大大的打折扣，执法部门可以相互推卸责任。殃及保护对象，达不到立法的目的。本修订草案在整体上最不足的是：原则规定性的条款太多，对程序的细致设定欠缺。野生动物保护、管理的信息透明公开化不够，第三方和公众监督难以得到落实。
建议在野生动物资源和野生动物栖息地及影响野生动物栖息地的工程项目的调查评估中，增加第三方和公众的参与和监督机制。
建议在审发狩猎证、野生动物驯养繁殖许可证、野生动物进出口许可证和利用标识的相关法规中，明确审批标准，并预先公布。审发的狩猎证和许可证的相关信息向社会公布。审批标准必须明确什么条件可以颁发，什么条件不可以颁发，尽可能缩小权力寻租空间。相关便准的制定，必须经过专家评估，并向社会公布，对公众质疑要有回应。
附：
由本次【野生动物保护法】修订所引发的几点思考
————兼论三点立法建议
作者：张志钢
前言：
法学博士李雨松律师（公益性法律咨询公众号：huofa2016（活灋））对本文案进行梳理，李雨松博士用专业的法律知识和丰富的经验，大篇幅的对本文进行了勘误。让文章更加通顺并且条理清晰，他对本文有突出贡献。（本文是二次刊出，略有修改）
一、动物法还是野生动物保护法：基本法下的特别法
这些日子以来，和动物行业相关的各路朋友纷纷发表意见和建议，从野生动物的界定，到动物福利等等，讨论了很多，也可以说争论不休。其实在我看来，很多朋友的意见大都是有道理的，也都有正确性，但他们弄错了讨论的主体。因为这次是野保法。在我国众多法律中，直接涉及动物法律相关的目前只有这么一部《中华人民共和国野生动物保护法》，所以每个人都把自己对动物的解读都寄托在了这部法里，以至于有很多说法已经脱离了“野生”、“保护”所定义的范围。
导致这种歧义的关键，在我看来是源于我国尚还缺少一部“动物基本法”，即：中国还需要一部《中华人民共和国动物法》。这里没有“保护”字样，没有“野生”字样，那么相关动物福利，动物管理，动物流通，乃至于物种管控等等都可以体现在这部“基本法”里。这里所定义的“动物”就不止“野生”，也包括宠物及动物及动物类制品等等，这样更符合时代文明的进步及人性化体现。
在这部基本法之下，我们可以分别针对不同的领域，分化出各种与动物相关的特别法，野保法只是其中一项特别法。这样的野保法将会更加专业化和具有针对性。这次野生动物保护法的修订所引发的上述超范畴的争论，从另一个侧面也暴露出我国在动物领域法制建设方面尚有待进一步的完善。
二、野生动物是“保护”还是“利用”：同一价值理念下的统一
这次法的修订争论最激烈的是“保护”和“利用”的话题。从讨论来看，注意的焦点是过去的“野保法”太侧重于“利用”，而“保护”没有得到很好的实施以及取得相应的效果。因此，此次修订，许多专家建议野保法应该回归“保护野生动物”的初衷和本意，为保护野生动物提供法律保障。
对此，我认为正确的“保护与利用”措施实际上是同一目标下的不同维度与视角，两者应该是野生动物资源可持续发展这一基本价值指导下的统一。
这里需要说明的是，在野生动物资源可持续发展这一基本价值指导出发，野生动物所有相关的“利用”都应是从“保护”角度出发去思考的，而现代动物管理经验告诉我们有时候“利用”的确可以起到“保护”的作用。如从过往的经验来看，有很多现实例子可以参考借鉴——七十年代频临灭绝的亚洲龙鱼，现在已经成为水族观赏宠产业的支柱品种，人们不再担心该物种消亡。而人工繁育物种通过标示管控进入流通渠道，极大的降低了对野生物种压力，同时也发挥了很好的经济和社会效益，一条完整的养育、物流、销售链条创造了诸多的就业机会。还有早些年南美的红绿灯这类的观赏鱼，也是由野生现在全部转化为了人工繁育的宠物品种，活跃了供需市场，通过合法贸易，成功有效的起到了野外种群恢复的目的。
当然从反对者角度而言，诸多关于“利用”造成的管理漏洞，缺失，和对动物实际其到的作用都是有待商榷和讨论的，特别是中国目前执法整体环境还相对薄弱，更容易在实施过程中造成各种问题，这也是必须立法时必须思考的具体因素。
所以脱离“保护”谈“利用”不符合自然生态和谐共生精神，是不可取的，但只谈“保护”而不“利用”以及排斥其他相关措施，也是空泛的，脱离实际。应该认识到“保护”是目的，“利用”或者其他只是围绕“保护”这个唯一的，终极的目的下的各种手段的应用。希望在新修订的【野保法】应把“保护”和“利用”层次递进关系更进一步明晰，相关条款应进一步细化，或者日后根据此法中的章节描述，推出相应的带有较强操作性的具体管理条例措施作为必要补充，是需要的。
三、“野生动物”还是“人工繁育动物”：立法也需“与时俱进”
最近一段时间，由于宠物爱好者饲养的宠物而被判刑入狱的案例不少，很多民间的声音对执法案例发出了质疑。我想说，这不能怪“法律条文”或“执法者”，因为任何法律都是刚性的，不带主观个人色彩，这就是法治精神所在。但回头审视这些案例时，的确“法”与实际情况产生了冲突和矛盾。这其中的原因就在于，很多物种在市场有序的开发下已经走上了人工繁育、流通入市的市场化滚动发展轨道，其实这也是有效保护野外种群的一种通行手段。但是我们往往发现很多在国外经成功繁育，合符当事国法律的市场流通物种，到了中国却面临严重违法的尴尬境地。这是各国法律条规上的冲突与不兼容性造成的。
我国是【华盛顿公约】《濒危野生动植物种国际贸易公约》（CITES）的成员国之一，所以公约附录上的物种也受到中国本土保护。应该看到随着世界宠物市场的兴起和发展，一些目录上存在的野生物种在人工干预下，已经走入了宠物市场。这其中以两栖爬虫类居多，特别是一些人工杂交繁育的特定宠物类品种，合法进入中国后由于各方面环境因素影响，成为了饲养者或拥有者违反现行野保法的证据。这种情况在某些国内物种上也存在，比如“中国大鲵”“中国胭脂鱼”等都还在国家二级保护目录上，但其国内人工繁育技术已经相当成熟，繁育的子代数量已经基本能满足国内市场流通的需求。如果严格按现行法律条款执法，在整个流通环节中，很多参与销售或购买这些大鲵或胭脂鱼的人都应该承担相应的法律责任。
所以要避免法律规定和实际情况的矛盾冲突，就需要立法机对“野生动物”的定义和界定进行清晰的阐述和解释，并最终形成符合实际情况的法律条文。因此，这次国家对目录五年一审核调整的方针是可取的。估计在未来不断变化的具体情况下，甚至把审核周期进一步缩短也是可能的。
四、思考之余：三点建议
围绕这次【中华人民共和国野生动物保护法】的重新修订，我个人延展出三点不成熟的设想供大家商榷：
（一）成立直属于国务院的“国家动（植）物管理委员会”
长期以来，中国野生动物或其他动物类别的管理基本由国家农业部门和林业部门两大部门分管，动物进出口还有国家海关及检验免疫部门等参与。这种“多头共治”，容易导致职能的碎片化，不同行政主管部门之间在物种界定、执法尺度等方便上也存在着统一与协调等问题。所以，成立有关动物资源统一管控的最高国家行政机构是有必要的，也是符合时代进步和社会发展特征的。
此外，动（植）物资源的保护、管理不但涉及到我国环境生态可持续发展这一根本国策问题，相关资源的开发与科研运用（如原生动植物的基因资源）也与国家未来经济发展密切相关。因此，由国务院统一管理，其他各相关部委，机构，科室配合执行，是比较理想的行政模式。此次在新修订的野保法中，在明确定义 “国务院野生动物保护主管部门”的同时，也应把负责动物管理和自然生态保护和合理开发利用的相关机构提高到一个新的行政层级。
（二）进一步建立、完善民间参与的市场化运行机制
对于这个问题，在新草拟的法律条文中发现不难发现一些特征，如：法律执行的行政机构进一步下沉，鼓励民间个人或机构参与。但我认为相关法律条文的规定尚不够明确，有模糊化的倾向。
在国家职能合理社会分工的大的趋势下，其实不妨把相关职能做进一步分解。民间的力量实际上是非常庞大的，只要充分合理利用好，一定能起到事半功倍的作用。具体方面的措施可以做到很多，比如在国家基金上对个人或民间组织的开放倾斜。举例而言：国家自然科学基金虽然没有明确规定课题的赞助对象，但实际上却绝大部分流向了国家科研组织及院校机构，仍然是在体制内流动，并没有真正的调动和利用起整个社会的力量。如果国家成立小型化的，针对民间机构或个人的基金类别，放宽申请条件，通过国家委托相关任务项目包的形式，采取公开招投标的方式，择优遴选社会企业、机构或者公益组织来承接相关调查、保护、研究或开发利用项目。通过这种市场化手段，上述模式还可以合理运用到动物保护及其他相关领域，我想其效果是可以拭目以待的。更为重要的是，这可以在很大程度上避免国外各类NGO组织挟持着资金之便对中国生态自然保护事业的过多干预。国家政府在这方面应该有明确的政策性导向和具体激励措施，而不因停留在鼓励民间自行发展的阶段。
（三）加强对动（植）物知识的素质教育，把自然生态相关课程纳入日常课程范围
从某种程度上讲，法律所规定的什么该做，什么不该做，做了要承担什么样的后果，这只是人类行为的底线。现行野生动物法律相对苛刻的条款，对于动物和人之间的联系，实则在很多环节上起到了阻隔的作用。这让动物及各物种神秘化同时也充满诱惑，实际上是不可取的，对保护也有一定的反面影响。
法律追求的效果是小惩大诫，真正的国家自然生态和谐之路是要依靠提高全民的整体素质来实现。比如动物保护领域，过去太过突出标志性大型物种的宣传和保护，而忽略了动物保护的根本应该是全民素质教育的事实。时至今日我们不得不面对这样一个现象——很多小学生乃至成年人都知道大熊猫珍惜，却不知道身边物种的名字，更不知道它们的保护等级和大熊猫也许是同一个级别，甚至更需要保护和关爱。因此，野生动物保护法在实际的执行与运用中偏离了其立法价值，缺失了对物种这一整体概念的内涵把握，最终沦为了人们眼中针对特定动物的保护措施。
相对应的，在现行的中小学教育中，相关生物课程，泛善可陈，甚至有的基本就缺失。这也是目前我国教育领域亟待解决的问题，把重视动物教育提升到全民素质教育领域才是中国动物及自然生态和谐之路的实现途径。而这一点是需要国家相关部门予以明确规定和要求的，而不是各个学校自发式组织的第二课堂。
结语：
任何时期的法律制订都离不开当时的社会背景和时代特征，就如刘邦简单、粗暴的约法三章，但在当时的环境下是有效可行的。《中华人民共和国野生动物保护法》已经颁布了26年之久，二十多年的时间，时代在前进，社会在变革，思想在革新，因此目前的法律修订，改变的不但有法条本身，还有国人以往的一些固有思维模式。希望这部修改后的法律更能体现人性化色彩，体现当今的时代特征，更加符合当下的实际情况。在此次修订的过程中，一些条款已经被删除，比如原法中的第二十七条收取管理费的条款已经被删除，表明了国家的态度。但不收取，并不代表对野生动物资源合理利用的否认。实际上问题的关键在于，不是收不收取费用的问题，而是收取的费用流向问题。如果收取的费用全部纳入到国家野生动物保护相关基金，用于动物及生态保护方面的运作，并且全过程接受公开监督，这不是很好的良性循环机制吗？很多类似的议题都是有待未来去思考和探索的。
最后，在国家不断大力强调自然生态和人类和谐共生，共同发展的大背景下，无论这次法律修订的最终结果如何，我们都应该对我国野生动物保护事业的未来都充满了信心和期望！
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